对非投资:从资源换基建的“安哥拉模式”到“

Angola 2017-05-12  阅读次数:

中国为非洲提供的贷款性质开发金融最早应用于中国-安哥拉合作项目,因此国际上也将“一揽子”的合作模式称为“安哥拉模式”,或者简称为 RFI 模式「即 Resources For Infrastructures,资源换基建模式」。接下来我们用这一典型案例来展示中非“一揽子”合作的全貌。

 

一、ODF与安哥拉

 

背景:2002年,结束了内战的安哥拉开始了国家重建的过程,但早已深陷外债泥潭多年的安哥拉政府无力负担重建所需的数百亿美元资金,只能转向国际金融机构寻求帮助。然而,国际货币基金组织IMF对于安哥拉政府的贷款要求提出了基于“华盛顿共识”的各种附加条款「Conditions」,如减少政府开支、提高进口税、贸易自由化、增加石油开支的透明度、将海关管理权移交给英国“皇家代理”「Crown Agents」公司监管、国有企业私有化等等。

 

这些不仅是安方得到IMF多边贷款的前提条件,也是在双边发展资金协调机制“巴黎俱乐部” 「注:“巴黎俱乐部”是十九个发达经济体财政官员和金融机构领导人每六周在巴黎法国财政部非正式会面的机制,为债务国和债权国提供在债券、债务重组和减免方面的金融咨询服务,最早是为处理 1956 年阿根廷债务危机而建立的。」得到其他发达国家的资金支持,包括 ODA 「注:官方发展援助Official Development Assistance,以下简称为 ODA」的前提条件。

 

IMF 的改革方案意味着冻结基础设施的重建计划,无法尽快满足安哥拉人民对于基本公共服务的迫切需求,无疑会让刚刚实现稳定的新政府承担巨大的政治风险。

 

面对这种局面,安方只得在数年艰苦谈判的同时,转向成本高昂,并且需要以石油出口作为担保的国际私人金融市场。在这一背景下,中国特色的ODF「官方开发金融Official Development Finance,以下简称 ODF」进入了安哥拉。

 

贷款协议与优惠度:2003年,中安两国政府签署框架协议 「Framework Agreement」, 中国进出口银行 「Exim Bank of China」与安哥拉财政部随后签署了最终贷款协议 「Final Loan Agreement」,中方于2004年起向安方提供了第一笔 20 亿美元的贷款,全部用于安哥拉国内基础建设,贷款利率为 LIBOR 18 上浮 1.5%,还款期「Maturity」十七年,其中五年宽限期 「Grace Period,即还款期内不偿还本金,仅偿还利息的时期」。

 

国际市场对待安哥拉这样石油资源丰富但深陷外债泥潭的低信用度国家,一般利息都达到 LIBOR 上浮 2.5%,还款期五年,无宽限期,而且大多要求石油担保。和其他发展资金一样,关于这笔贷款的“赠与程度”「Grant Element」争议很大。世界银行在认定该贷款“有一定优惠度,但是显著低于一般的官方发展援助 ODA 类贷款”的同时,又在 2008 年的一份报告中指出该笔贷款“赠与程度”高达50.3%,远超 25%的DAC发展援助标准。


安哥拉石油钻井平台一景

 

布罗蒂加姆则指出虽然一些DAC专家认为这笔贷款“无疑是发展援助ODA”,但是美国进出口银行也会提供的一些类似的商业性质的出口信贷服务,甚至利息更低。她没有指出的是,美国进出口银行的低利息信贷是否会像此笔贷款一样拥有漫长的还款期限和宽限期。

 

依据协议,使用该贷款的建设项目中,70% 的项目应该由经过中国商务部核准的 35 家企业来竞标承包;承建过程中及完成之后,由承包企业向安哥拉政府提供费用清单和凭据,在安政府核准之后,由进出口银行直接支付给这些承包企业,相应款项从为该贷款而建立的第三方平行账户「Escrow Account」里支出。通过这种资金“国内循环”的方式,进出口银行有效遏制了贷款被挪用和贪没的可能。

 

贷款偿付与担保:该笔贷款以安哥拉石油出口来支付。安方为支付贷款所出售石油的具体产量不明,国际报道中从 1000 bbl/d 到 120000 bbl/d 不等,而安方的原油总产量为二百万 bbl/d。根据安哥拉问题专家Lucy Corkin 的说法,中国进出口银行起初不接受安哥拉提供的主权担保「Sovereign Guarantee」,而要求安方在协议利息之外,另支出 1% 的利息作为保险,后来在中国外交部的介入下才取消了这一要求。

 

资金用途:这笔贷款按照协议全部用于基础设施建设等公共事业,具体如下图所示。


从用途来看,这笔资金具备了典型的开发金融特征。对安哥拉外债脆弱性「Debt Vulnerability」的影响:有人认为经历了80年代末到90年代末的拉美、非洲债务危机,发达国家通过一系列的减债重组计划终于降低了两大地区的总体债务水平,而此时中国进入非洲大量提供借款,可能会让非洲国家重陷债务泥潭。

 

实际上,负债多年的安哥拉政府在使用中国贷款不久之后的2007年,就第一次偿还了欠“巴黎俱乐部”国家的23亿美元双边债务。经合组织发展研究中心「OECD Development Center」2008年的一份报告表示,利用高优惠度贷款来重建基础设施,有力地提高了安哥拉吸引投资的能力,促进了经济增长以及出口,因而从负债率「债务与国民生产总值比率」和偿债率「债务和出口比率」等方面显著降低了安哥拉的整体外债水平。

 

发展效果:安哥拉政府在十分困难的情况下,利用中国开发金融ODF 迅速重建了大量基础设施和生产性项目;利用“贷款换资源”的信贷模式把本国的自然资源真正投入到经济和人民福利增长上去,2012年人均GDP已经超过 4000 美元。不仅如此,中国的发展资金还刺激了西方传统援助国,2009年上半年德国和葡萄牙就为安哥拉提供了17亿美元和5亿美元的信贷资金,美国和英国也先后提供了1.2亿美元和7000万美元的出口信贷。

 

另一方面,在国际大宗商品价格的“超级周期”「Super Cycle」中,安哥拉大力发展石油出口工业,这对中安双方都是十分有益的。现在,安哥拉已经是中国在非洲最大的贸易伙伴,中国则是安哥拉产石油的最大进口国;通过“石油换基建”合作,安哥拉每日向中国输送4万桶原油,居当时中国原油进口来源国第二位。

 

“一揽子”抑或“资源换基建”合作模式主要应用于大型基础设施建设项目,立足于为非洲国家提供急需的经济和民生基础设施,也能够促进中国建工企业的海外承包业务,实现了互利共赢的良好发展效果。

 

但是,“一揽子”模式的管理方式相对比较粗糙,作为融资和主要承包商的中国企业对于项目的控制能力低下,随着国际经济条件的发展,该模式逐渐遭遇瓶颈。首先,随着中国国内经济的增长,经营成本特别是人工成本大幅提升,原本的承包承建方式的利润率难以再负担成本,因此大量的中国承包企业已经开始转型为投资和开发企业。

 

其次,经历了二十一世纪以来的高速发展,非洲国家虽然普遍取得了理想的发展业绩,但是也积累了较高的债务水平,需要承包方开发商自己承担更多的融资。最后,各传统援助国认识到非洲基建市场的重要性,纷纷提供更为优越的融资条件来支持本国企业在非洲的承包业务,中国承包企业遇到了越来越激烈的竞争。

 

面对上述困境,中国政府正在提供新的官方开发金融形式,主要是股权投资模式,利用官方ODF促进中国企业对非洲进行直接投资。下面以非洲国家加纳为例,展现中非发展合作从“一揽子”模式向“股权投资性开发金融”的转变。

 

二、投资类开发金融对于传统开发模式的升级:以加纳为例

 

加纳共和国地处西非,1957年脱离英国殖民统治而独立,建国以后沿用了英国的法律制度和政府结构,一直保持着良好的对华关系,也是最初投票支持新中国夺回联合国合法席位的国家之一。加纳在建国早期曾经采取过指令经济和进口替代的工业化过程,但是由于种种原因遭到失败,并最终沦为高度依赖西方的受援国。不同于其他非洲国家的是,加纳一直维持相对的政治稳定,从而成为西方援助非洲的“金童”之一。

 

特别是上世纪90年代实行民主化改革以来,加纳一直被认为是非洲发展最好的国家之一,国民生产总值一直呈现高速增长态势。加纳的社会发展水平也较高,其2014年人类发展指数「Human Development Index Indicator」为0.579,全球排名140位,属于非洲最好的几个国家之一。

 

 

限制加纳经济发展的最大瓶颈就是电力供应。1961年,加纳政府自筹9800万美元,又从美英两国和世界银行贷款了相同数目的资金,耗资近2亿美元修建了阿科松博水电站。水电站原本用于给加纳最大的工厂凯撒电解铝厂供电,占据加纳国内发电量的40%以上,但是自2000年起由于气候变化,降水急剧减少,水电站发电量也急剧减少;再加上发电机组年久失修,现在该水电站基本上停止了发电。

 

中国加纳“一揽子”合作时期。为了解决电力危机,加纳决定修建另一座水电站,并寻求中国的资金和技术支持。2007年,中国进出口银行与加纳财政部签署贷款协议,为布维「Bui」电站项目提供了一笔价值2.92亿美元的出口信贷,采用商业利息,另外还有一笔 2.7亿美元的优惠贷款,利息为固定利率2%。

 

资金使用加纳最大的出口物资可可豆作为担保,加纳方面每年将固定比例的可可豆销售收入打入平行监管账户来支付中国贷款。而在实际项目融资安排中,为了资金使用方便,采取加纳方面10%项目预付款,加上中国政府45%优惠贷款和45%商业贷款「出口信贷」的“10+45+45”融资使用资金。2011年布维项目申请增加了1.684亿美元补充项目经费,仍然采取“10+45+45”的融资结构。布维电站项目已经于2014年顺利并网发电,204兆瓦的电力供应缓解了加纳的电力紧张。但是由于季节性来水和降雨问题,加纳电力问题仍然未得到解决。

 

 

2007年,KOSMOS石油公司在加纳海岸发现了朱比利「Jubilee」油气田,加纳正式加入非洲产油国行列。2010年中加两国政府签订框架协议,中国决定为加纳提供 30亿美金信贷,支持加纳国内基础设施建设和工业化发展。如前所述,这30亿美金“一揽子”协议使用加纳石油出口收入作为担保,而资助的项目则由中加两国协商决定。

 

2012年,双方协议由中国华为技术公司加纳分公司承建加纳政府安全网络建设项目,项目资金为1.76亿美金,于2015年初完工并交付使用。2012年初,亿美金一揽子支持的另一个更为重要的项目——阿图阿博「Atuabo」天然气处理设施——也正式开工建设,国开行为该项目提供了8.5亿美金贷款支持。该项目是西非第一个天然气处理设施,用来处理朱比利油气田的天然气,生产的液化天然气用于发电,而凝析油和液化石油气则用于其他工业与民用设施。

 

中国石化「Sinopec」承建了该项目,不仅在短短三年内就实现了项目供气,还为加纳天然气公司「GNGC」培训了第一批技术工人。

 

然而,中加“一揽子”30亿美金在2015年以后逐渐停摆,除去华为网络项目和中石化天然气项目使用的10亿美金之外,其他项目已经基本停止或者取消。造成这一结果的原因主要有:首先,由于2008年金融危机以及后危机时代全球石油需求的减少,世界市场上的石油价格的2014年以后一路剧跌,而加纳为30亿美金一揽子提供的石油担保也随之贬值,后续项目的资金安全难以保证。

 

其次,中非“一揽子”合作模式中,中企大多数作为建设承包商承建项目,很少介入项目运营,利润率低下,在国内经济增长、人工成本快速上升的情况下对于此类项目兴趣下降。再次,2000年以来非洲兴建了大量的基础设施,与此同时也积累了较高水平的政府债务,在国际货币基金组织和世界银行等国际机构的压力下,难以继续采取债务融资形式来基建。最后,非洲各国也发现,外国直接投资和开发性项目可以提供更多就业,增加税收,便利本国吸纳新的技术和管理水平,因此更加倾向于投资项目。

 

开发性股权投资时期。来自中国的深圳能源是国内上市企业,在了解了加纳的电力建设需求后,2007年6月深圳能源「加纳」分公司注册成立,决定投资于特马「Tema」建设安所固「Ansogli」电站项目一期,总资金需求为两亿美金。深圳能源使用自有资产投资了6000万美元,向国家开发银行申请了一亿美金项目融资贷款「出口信贷」,又争取了中非发展基金4000万美元的股权投资,充实了项目资金所需。

 

2008年安所固项目破土动工,采取了业主自建和业主负责制的方式建设了电站,并将6套原位于深圳的发电机组运往加纳装备新电站。安所固电站一期为天然气电站,使用西非天然气管道供气;设计发电装机容量为200兆瓦,实际发电装机容量为180兆瓦。

 

电站于2010年10月实现了机组试运行,并于2011年1月正式并网发电运行,五年来除受到天然气断气影响外实现了无间断发电,极大缓解了加纳的电力紧张局面,得到了加纳政府的多次嘉奖。由于安所固电站一期项目的良好效果,目前设计为400兆瓦的电站二期项目已经接近投产,并再次获得了国家开发银行和中非发展基金的融资支持。

 

除了深圳能源电站项目以外,中非发展基金还联合海南航空公司在加纳建立了全非航空公司「AWA, Africa World Airlines」项目。该项目由加纳 SAS金融集团发起,中非基金、海航航空控股有限公司、加纳社会保障与国民保险基金共同出资,在加纳首都阿克拉成立。

 

海航航空由海航集团全资拥有,是其在航空领域的投资管理平台,在本项目中持股42%,为第一大股东;其余股份分别由中非发展基金「28%」、SAS「20%」和 SSNIT「加纳国家社保信托」「10%」持有。本项目总投资3129万美元,基金出资986万美元。全非航空的多条国内航线涵盖加纳各主要城市,国际航线遍布临近的西非各国,各航线平均上座率超过了70%。全非航空加强了西非各经济体的互联互通,增强了地区经济一体化,特别是通过开设阿克拉至拉各斯航线加强了加纳和尼日利亚这两个非洲重要经济体之间的联系,在获得良好经济回报的同时取得了极佳的发展效果。

 

如果没有中非发展基金的战略性股权投资,以上两个项目可能都很难在加纳落地发展。实际上,援助先导,进出口和投资跟进的多种政策的复合使用正是企业“走出去”战略在发展中世界的优势所在。它既可以解决发展中国家资金缺口的问题,又可以为中国企业和产品打开市场,往往还可以为中国国内发展输送紧缺资源,可谓是互利多赢的典范。

 

从未来的趋势来看,中非发展合作的“一揽子”或者“资源换基建”模式已经难以为继,中非合作逐渐从单纯依赖中国国有资金和企业转向在官方开发金融引导下,私营企业的大举进入,比如加纳案例中的深圳能源和海南航空。与此同时,传统的援助模式并未退出历史舞台,布维水电站项目和新世纪职业培训学校等项目仍然占据了非常重要的地位。

 

结语

 

随着中非在发展议题上的合作与日俱增,我们可以发现,在双方“经济合作”项目的背后都有中国特色官方开发金融的支撑。在资源开采业、基础设施承包、农业、公共卫生甚至于制造业中,中国的官方资金优惠提供给非洲合作伙伴国,既发展了当地经济,也促进了中国企业的投资和经营业务。

 

几乎在所有与中国保有外交关系的非洲国家都能够发现这种合作模式,其中安哥拉、赞比亚、尼日利亚、加纳、埃塞俄比亚和埃及集中了大部分的资金,既有自然资源丰富的国家,也有传统的农业国和制造业相对较发达的新兴国家。

 

其中,大量的中国开发金融资金投入到了基础设施和工业项目当中,还有以卫生和教育为代表的民生领域。根据美国威廉与玛丽学院主持的“援助数据”项目统计,自2000年到2011年,中国在50个非洲国家内使用官方资金一共支持了近1700个合作项目,其中只有61个是采矿项目,85个是能源项目,其他则广泛分布于农业、交通、民生、医疗和教育等领域。项目金额总和达到了750亿美元,而如果使用ODA的标准,大约只有160亿美元可以算作中国的发展援助。

 

“一带一路”倡议已经得到了一百多个国家和国际组织的响应,中国已和60多个国家签订了有关的合作谅解备忘录,而即将举办的“一带一路”国际合作高峰论坛则已经聚集了全世界的目光。而过去数十年来积累的中非合作经验,值得“一带一路”建设者和研究者们好好学习。以中国为代表的“新兴援助国”依据自身发展经验,通过开发金融的“造血”努力,极大的提升了包括非洲在内的广大发展中国家的自主发展能力,实现了对于传统发展援助模式的升级换代。


为了进一步提升对外发展合作的效益,中国在推行“一带一路”倡议时,应当把有关国家和地区的各类发展因素综合考量,树立以“经济发展”和“公共福利”并举为核心的发展理念。同时,中国政府为了提高对外合作的效率,需要对目前的发展管理进行改革,建立更加高效、集中的管理机制,降低中国对外合作过程中的金融风险,以便更好地为共同发展做出贡献,实现“一带一路”相关国家“共商共建共享”的大合唱。

 

「节选自人大重阳研究报告第23期:“造血”金融 ——“一带一路”升级非洲发展方式」